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이 글은 도급제 노동자, 특수고용직 노동자, 플랫폼·프리랜서 노동자 등 최저임금법 사각지대에 놓여 있는 취약계층 노동자에게 확대 적용할 필요성과 그 방안을 선행연구 검토를 바탕으로 제시하였다. 도급제 노동자는 통상적인 임금노동자와 달리 건당 보수나 수수료 방식으로 일하지만, 일감의 양과 단가를 스스로 결정하지 못하고, 대기시간·이동시간·준비시간·고객응대시간 등 실제 노동에 필요한 시간이 보수 산정에서 제외되는 경우가 많다. 또한 차량 유지비, 유류비, 보험료, 통신비, 장비비, 플랫폼 수수료 등 업무수행에 필요한 비용을 스스로 부담하기 때문에 명목소득과 실질소득 사이에 큰 차이가 발생한다. 기존 연구에서도 다양한 직종에서 사용 종속성, 경제 종속성, 비용 전가, 낮은 보수, 불안정한 일감 문제가 나타나는 것을 확인할 수 있다.

이러한 현실에서 최저임금 적용 여부를 계약형식만으로 판단하는 것은 한계가 있다. 근로계약서 작성 여부, 사업자등록 여부, 위탁계약 체결 여부가 아니라, 실제로 타인을 위해 노무를 제공하고 그 대가로 생계를 유지하는지, 보수 결정에서 교섭력이 있는지, 업무수행 과정에서 통제와 평가를 받는지, 비용과 위험을 일방적으로 부담하는지 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다. 특히 플랫폼노동에서는 직접적인 지휘·명령이 없더라도 알고리즘 배차, 고객 평점, 계정 정지, 수수료 조정, 계약갱신, 업무매뉴얼 등을 통해 노동과정이 통제될 수 있으므로, 노동자성 판단에서도 이러한 새로운 통제방식을 반영해야 한다.

최저임금 확대 방안을 보면, 첫째, 근로기준법상 근로자성 판단을 실질 중심으로 확대하고, 플랫폼·도급제 노동의 새로운 종속성을 반영해야 한다. 둘째, 최저임금법의 적용대상을 근로기준법상 근로자에 한정하지 않고, 경제적으로 종속된 노무제공자까지 확대하는 입법적 검토가 필요하다. 셋째, 최저임금법 제5조 제3항을 적극 활용하여 도급제·건당제 노동에 대해 생산고, 작업량, 운행 건수, 배송 건수, 수업 회차, 작업단위 등에 따른 직종별 최저보수 기준을 설정해야 한다. 넷째, 대기시간, 이동시간, 준비시간, 부수업무시간, 재작업시간 등 실제 노동에 필요한 시간을 표준노동시간에 포함하고, 필수경비를 반영한 최저보수 산정체계를 마련해야 한다. 다섯째, 원청, 플랫폼, 중개업체 등 실질적으로 보수와 업무조건을 결정하는 주체에게 공동책임을 부과해야 한다.

궁극적으로 도급제 노동자 등에 대한 최저임금 적용범위 확대는 변화하는 노동시장에 맞게 최저임금제도의 본래 취지를 회복하는 과제라고 할 수 있다. 이는 저임금 취약계층의 생활 안정, 노동시장 이중구조 완화, 불평등과 양극화 해소, 노동법 회피형 사업모델 억제, 공정한 시장 질서 확립에 기여할 수 있다. 따라서 최저임금제도는 “일하는 사람은 최소한 인간다운 생활을 할 수 있어야 한다.”는 원칙에 따라 계약형식이 아니라 노동의 실질과 취약성을 기준으로 적용범위를 확대해야 할 것이다.

Ⅰ. 최저임금제의 새로운 도전과 변화 필요성

최저임금제는 노동자가 인간다운 생활을 유지할 수 있도록 국가가 임금의 최저수준을 정하고, 그 이상의 임금을 지급하도록 강제하는 제도이다. 이 제도는 시장임금의 형성에 전적으로 맡겨둘 경우 발생할 수 있는 저임금 경쟁, 노동력 착취, 빈곤의 고착화를 방지하기 위한 사회정책적 장치이다. 따라서 최저임금제는 단순한 임금정책이 아니라 노동권 보장, 소득분배 개선, 사회적 불평등 완화, 인간다운 생활 보장이라는 헌법적 가치와 직접 연결되어 있다(이병희, 2008).

최근 최저임금제는 중대한 도전에 직면해 있다. 최저임금법은 근로기준법상 근로자를 기준으로 설계되어 있지만 최근 노동시장은 급속히 변화하고 있다. 플랫폼경제의 확산, 외주화와 하도급 구조의 심화, 특수고용직의 증가, 프리랜서 노동의 확대, 디지털 노동의 확산은 전통적 고용관계의 경계를 흐리게 만들고 있다. 상당수 노동자들은 특정 사용자에게 직접 고용되어 있지 않지만, 특정 플랫폼, 원청, 위탁업체, 중개업체, 교육기관, 물류망, 서비스업체 등에 종속되어 일하고 있다(정흥준 외, 2019; 장지연 외, 2020; 김철식 외, 2019). 이들은 실제 노동과정에서 업무배정, 가격결정, 고객평가, 알고리즘, 계약갱신, 계정정지, 콜 배정, 구역 제한, 일정 통제 등 다양한 방식의 통제를 받고 있다.

문제는 이러한 노동자들이 실질적으로는 노동자와 유사한 지위에 있음에도 불구하고, 법적으로는 근로기준법상 근로자가 아니라는 이유로 최저임금 적용에서 배제된다는 점이다. 이는 노동시장 변화에 비해 노동법 체계가 지나치게 협소하게 작동하고 있음을 보여준다(김소영, 2018; 한인상 외, 2019; 남재욱 외, 2020). 특히 도급제 노동자, 플랫폼 노동자, 특수고용직 노동자, 프리랜서 노동자는 건당 보수, 실적급, 수수료, 작업량 기준 보수체계 속에서 일하면서도 대기시간, 이동시간, 준비시간, 업무상 비용을 스스로 부담한다. 겉으로 보기에는 일한 만큼 소득을 얻는 자율적 노동처럼 보이지만, 실제로는 수수료 결정권이 노동자에게 없고, 일감 배정과 평가체계도 외부 주체에 의해 결정되는 것이다.

박용철(2024)의 연구는 이러한 노동형태를 “도급제 노동”으로 포괄하면서, 개별 노동자에게 일감이 주어지고, 작업실적에 따라 보수를 지급받는 노동형태, 건당 수수료를 지급받는 플랫폼 노동자까지 포함되는 범주로 설명하고 있다. 특히 대리운전기사, 가사·돌봄노동자, 디지털 라벨러 등에 대한 조사에서 이들이 독립사업자 형식을 취하더라도 실제로는 생계형 전업 노동자로 장시간 노동을 수행하고, 비용부담과 고용불안, 낮은 보수에 노출되어 있음을 지적하였다.

최저임금제가 저임금 노동자를 보호하기 위한 제도라면, 그 보호대상은 계약형식이 아니라 노동의 실질에 따라 판단되어야 한다(강성태, 2007; 권오성, 2020; 이샛별, 2025). 해당 노동자가 자신의 노동력을 제공하여 생계를 유지하고 있는지, 보수 결정에서 교섭력이 있는지, 업무수행 과정에서 통제와 평가를 받는지, 비용과 위험을 일방적으로 부담하고 있는지, 특정 사업 또는 플랫폼에 경제적으로 종속되어 있는지 등을 종합적으로 살펴야 한다. 또한 최저임금 적용범위 확대는 저임금 노동자 개인의 생활안정만을 위한 것이 아니다. 이는 우리 사회의 불평등과 양극화 문제를 해소하기 위한 중요한 정책수단이다(이병희, 2008; 황덕순 외, 2016; 남재욱 외, 2020). 특히 노동법 밖에 위치한 취약노동자들은 임금, 노동시간, 사회보험, 산업안전, 교육훈련, 경력형성 모든 영역에서 보호가 취약하다. 이들에게 최저임금 수준의 보수를 보장하는 것은 노동시장 하부의 소득기반을 강화하고, 저임금 경쟁을 억제하며, 사회적 양극화를 완화하는 효과를 얻을 수 있다.

이 글은 하도급 노동자, 특수고용직 노동자, 플랫폼·프리랜서 노동자 등 최저임금법 사각지대에 놓여 있는 다양한 취약계층 노동자에게 최저임금을 확대 적용하는 방안을 선행연구의 내용과 주장을 근거로 검토하고자 한다.

Ⅱ. 국내외 연구 및 시사점

1. 주요 연구의 흐름: 도급노동자 노동 통제 방식과 종속성

도급제 노동자와 플랫폼·특수고용·프리랜서 노동자에 관한 선행연구는 크게 네 가지 흐름으로 정리할 수 있다. 첫째는 플랫폼 노동의 개념과 유형에 관한 연구이다. 둘째는 플랫폼·특수고용 노동자의 노동실태와 종속성에 관한 연구이다. 셋째는 노동자성 판단과 법적 보호 방안에 관한 연구이다. 넷째는 최저임금, 사회보험, 산업안전, 집단적 노동권 등 구체적 보호제도 확대방안에 관한 연구이다(정흥준 외, 2019; 김철식 외, 2019; 장지연 외, 2020; 박용철, 2024).

연구의 주요 내용을 보면, 첫째, 플랫폼 노동의 개념에 관한 연구들은 디지털 플랫폼을 통해 일감이 배분되고, 노동의 대가가 지급되며, 플랫폼이 거래와 노동과정을 조율한다는 점에 주목한다. Eurofound(2018), OECD(2018), ILO(2018) 등 국제기구와 국내 연구들은 플랫폼을 단순한 중개도구가 아니라, 노동시장 내 거래·평가·보수·통제 방식을 재구성하는 새로운 조직형태로 본다. 국내 연구에서도 플랫폼 노동을 온라인 플랫폼을 통해 일을 수행하고 그 대가를 지급받는 노동으로 파악한다(장지연 외, 2020; 정흥준 외, 2020; 박용철, 2024).

둘째, 플랫폼 노동의 특성에 관한 연구들은 플랫폼이 노동자를 직접 고용하지 않더라도 알고리즘, 평점, 계정관리, 일감배정, 가격결정 등을 통해 노동을 통제한다는 점을 강조한다. Schmidt(2017)는 플랫폼 기업이 고객과 독립계약자 간의 노동·서비스를 매칭하고, 알고리즘을 통해 서비스를 관리하며, 고객평가와 업무추적을 통해 노동과정을 통제한다고 보았다. 국내 연구에서도 호출형 플랫폼, 관리형 플랫폼, 중개형 플랫폼, 전시형 플랫폼, 미세작업 플랫폼 등 유형별 차이는 있지만, 대체로 일감 배분, 가격 결정, 평점, 제재, 필터링 등을 통해 노동자에게 종속성이 발생한다고 분석해 왔다(김철식 외, 2019; 정흥준 외, 2019).

셋째, 노동자성 또는 종속성에 관한 연구들은 플랫폼·특수고용 노동자를 “자영업자”로 분류하지만, 실제로는 종속적 노동자일 가능성이 크다고 지적한다. De Stefano(2016)는 플랫폼 경제에서 가장 큰 쟁점은 고용상 지위이며, 많은 플랫폼 노동자들이 잠재적으로 노동자임에도 자영업자로 오분류될 가능성이 크다고 보았다. 국내 연구 역시 특수고용직과 플랫폼 노동자의 오분류 문제를 오래전부터 제기해 왔고, 사용 종속성뿐 아니라 경제 종속성, 조직 종속성, 플랫폼 종속성까지 고려해야 한다는 논의를 발전시켜 왔다(김소영, 2018; 한인상 외, 2019).

넷째, 정책대안에 관한 연구들은 기존 노동법 체계의 경직성을 보완하고, 플랫폼·특수고용 노동자에게 최소한의 노동조건을 보장해야 한다고 주장한다. 김소영(2018), 한인상 외(2019), 김철식 외(2019), 정흥준 외(2020), 남재욱 외(2020), 최용희 외(2021)등의 연구는 노동자성 판단기준의 재구성, 개인사업자 위장 방지, 플랫폼 노동자의 노동3권 보장, 사회보험 적용, 교육훈련과 산업안전 보호, 포괄적 노동법제 마련 등을 제안하였다.

2. 해외 연구 및 동향: ‘종속적 자영업자’ 인정과 다층적 보호

해외에서는 플랫폼 노동자와 특수고용 노동자의 법적 지위를 둘러싼 논쟁이 활발하게 전개되어 왔다. 영국, 프랑스, 스페인, 독일, 덴마크, 호주, 미국 캘리포니아 등에서는 우버, 딜리버루, 푸도라 등 플랫폼 사업자와 노동자 간의 분쟁을 통해 노동자성 인정, 단체협약 체결, 부당해고 인정, 사용자성 판단, 플랫폼 사업자의 책임 인정 등이 쟁점화 되어 왔다(De Stefano, 2016; ILO, 2018; Eurofound, 2018). 특히 ILO는 국제종사상지위분류(ICSE-18)를 통해 기존의 임금노동자와 자영업자라는 이분법을 넘어, 종속적 자영업자라는 유형을 제시하였다. 이는 플랫폼 노동자와 특수고용 노동자가 전통적인 임금노동자와 완전히 동일하지는 않더라도, 독립적 사업자라고 보기 어려운 중간적·종속적 지위에 있음을 인정하는 흐름이라고 할 수 있다(ILO, 2018; ILO, 2021). 이러한 국제적 논의는 한국에서도 최저임금 적용대상을 전통적 근로자 개념에만 묶어둘 것이 아니라, 노무 제공자의 종속성과 취약성을 기준으로 보호 범위를 재구성해야 한다는 시사점을 준다.

해외 사례에서 중요한 점은 플랫폼 노동자 보호가 반드시 “정규직화”라는 단일 방식으로만 추진되지 않는다는 점이다. 어떤 국가는 노동자성 추정을 통해 일반 노동법을 적용하고, 어떤 국가는 별도의 중간범주를 설정하며, 어떤 국가는 직종별 최저보수나 수수료 기준을 마련하고 있다(De Stefano, 2016; Adams et al., 2021; 이샛별, 2025). 어떤 경우에는 단체협약을 통해 최저보수, 유급휴가, 취소수수료, 보험, 교육훈련 등을 보장하기도 한다. 이러한 다양한 접근은 한국에서도 도급제 노동자 등에 대해 일률적 방식이 아니라 직종별 특성과 보수체계에 맞는 다층적 보호방식을 설계할 필요가 있음을 보여준다고 할 것이다.

3. 시사점: 형식적 계약에서 ‘노동의 실질’로

앞에서 본 바와 같이 선행연구의 가장 중요한 시사점은 노동자 보호의 기준을 계약형식에서 노동 실질로 전환해야 한다는 점이다. 플랫폼 노동자나 도급제 노동자는 계약상 개인사업자나 프리랜서로 표시될 수 있지만, 실제로는 가격 결정권이 없고, 일감 배정에서 종속되며, 고객평가와 플랫폼 알고리즘에 의해 업무기회가 좌우되고, 계약해지나 계정정지 위험을 부담한다(De Stefano, 2016; 김철식 외, 2019; 정흥준 외, 2019). 이러한 경우 노동자는 사업자로서 독립적 위험을 감수하는 것이 아니라, 사용자가 부담해야 할 비용과 위험을 이전받는 위치에 놓이게 된다.

둘째, 최저임금 적용은 단순한 시급 계산의 문제가 아니라 노동시간과 비용 산정의 문제라고 할 수 있다. 도급제 노동자는 실제 업무수행시간 외에도 대기시간, 이동시간, 업무준비시간, 교육시간, 장비관리시간 등을 필요로 한다(박용철, 2024). 또한 유류비, 통신비, 보험료, 장비 구입비, 차량 유지비, 플랫폼 수수료, 부가세, 교통비, 식대 등 회사원이라면 부담하지 않아도 될 다양한 비용을 부담하고 있는 것이다.

셋째, 최저임금 확대는 법적 보호와 제도적 설계가 함께 이루어져야 한다. 도급제 노동자에게 최저임금을 적용하려면 먼저 적용대상, 사용자 또는 책임주체, 보수 산정방식, 노동시간 환산방식, 비용 반영방식, 감독과 집행방식이 정리되어야 한다(이샛별, 2025).

넷째, 최저임금 적용범위 확대는 노동시장 하부를 보호하는 동시에 공정경쟁의 조건을 만드는 정책이기도 하다(이병희, 2008; 황덕순 외, 2016; 남재욱 외, 2020). 사용자가 노동자를 직접 고용하지 않고, 외주화, 플랫폼화, 개인사업자화 방식으로 최저임금 부담에서 벗어날 수 있다면, 이는 사용자에게 노동법 회피 유인을 제공하는 것이다.